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试析涉农资金审计全覆盖的难点及实现途径
作者: 审计署网站   点击: 1117   日期: 2017-09-11

  摘要:农业、农村、农民问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,党和政府高度重视“三农”问题,各级财政涉农资金逐年大幅增长,全面开展涉农资金审计是社会各界的期望。近期,国务院领导同志提出对民生资金审计实现全覆盖,针对这一命题,本文拟从涉农审计全覆盖入手,就实现涉农资金审计全覆盖的必要性、难点、实现途径等进行了一些肤浅的探讨。
  关键词:涉农资金 审计 全覆盖
   
  涉农资金是指中央和地方安排用于农村经济社会发展的专项资金,主要包括农村公路修建、基本农田建设、农业综合开发、农村饮水安全、沼气建设等农村基础设施建设资金,种植业、养殖业等项目扶持资金,粮食直补、农资综合直补、良种补贴、家电农机具购置补贴等涉农补贴资金,扶贫、救济、农村五保供养、农村低保、危房改造资金等社会保障资金,退耕还林等生态建设资金,“阳光工程”、“雨露计划”等农村劳动力培训资金及用于农村教育、卫生、文化、科技事业发展的资金等,此类资金量大面广、政策性强,监管难度大,如何落实好国务院领导提出的实现审计全覆盖的要求,是目前审计机关面临的重要课题。
  一、实现涉农资金审计全覆盖的必要性
  
所谓涉农资金审计全覆盖可以从两个方面来理解,从审计范围来看,是指审计机关以涉农资金为主线,以涉农资金对应项目或用途为载体,按照资金流向,横向实现涉农资金所有类型的全覆盖,纵向延伸到资金流向的最末梢,即覆盖到所有项目及被审计单位,不留死角。从审计内容上拉看,审计除了关注资金的安全性和合规性之外,更要关注其效率性和效果性,从而实现涉农资金审计真正意义上的全覆盖。实现涉农资金审计全覆盖具有重要的现实意义。
  一是贯彻中央治国方略,落实各项强农惠农利民政策的客观要求。“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,党中央高度重视,实施了一系列强农惠农政策,并在2004年至2013年连续十年发布以“三农”为主题的中央1号文件,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。当前,我国正处于加快转变农业农村经济发展方式的关键时期,国家出台的强农惠农政策越来越多,资金投入力度越来越大。审计机关必须深刻理解文件精神,加大涉农资金审计力度,促进中央强农惠农利民政策的落实和完善,建立健全服务“三农”的长效审计监督机制。
  二是真实反映基层实际情况,解决当前“三农”领域突出问题的迫切需要。近年来,虽然中央和地方各级财政对“三农”的投入力度不断加大,为促进农业生产发展、改善农村基础设施、提高农民生活水平提供了有力的支持和保障,但农业依然是我国经济发展最薄弱的环节,农业农村经济发展过程中还存在着许多问题,如农业生产方式粗放、科技含量低、技术装备落后、农业综合生产能力低、农业基础设施建设滞后、农村生态环境破坏严重等,严重制约了农业和农村经济的发展。作为审计机关,应当高度关注涉农资金在区域统筹、资金投向及项目安排等方面存在的问题,保障财政涉农资金得到科学合理使用,不断推动社会主义新农村建设。
  三是强化对涉农专项资金管理,着力提高资金使用效率的客观需要。涉农资金点多面广,资金来源渠道多,资金链条粗而长,涉农单位众多,不仅涉及各行业各领域各部门,而且涉及千家万户,情况复杂。各级政府部门在涉农资金的分配、管理、使用中还存在一些不容忽视的突出问题。如何保障政府各种专项资金落到实处,并发挥效益,真正使农民得到实惠,必须加大审计监督覆盖面,强化涉农资金审计。通过涉农资金和项目的审计和审计调查,分析、反映、揭示不同地区存在的困难和问题,促进政府有关部门建立健全项目决策制度,加强资金管理,按时保质完成项目建设,促进加快农业产业化进程和提高农业科技含量,确保提高资金使用效益。
  二、实现涉农资金审计全覆盖的难点
  涉农资金范围广、层次多、政策性强,直接涉及农民利益。从横向看,涉农专项资金来源渠道多,涉及财政、水利、农业、国土资源、林业、扶贫开发等多个部门;从纵向看,资金分配链条长,涉及中央、省、市、县、乡五级政府;从资金最终流向看,受众面广,不但包括涉农机构、龙头企业、合作化组织,而且还涉及农村的千家万户。另外每项农业专项资金都有其政策背景、目标、实施重点方向及相应的资金管理办法,资金政策意图明显。上述特性就决定了要实现涉农资金审计全覆盖存在以下难点。
  (一)涉农项目点多面广而审计人手严重不足,难以把握审计的广度与深度。我国涉农专项资金多种多样,并且项目众多,存在“小而散”的特点。涉农资金由财政等主管部门从中央、省市层层拨付到县、乡,中间层次、环节较多,容易产生滞留挪用等现象。审计要发现涉农资金分配管理使用各环节的问题,必须紧紧围绕资金流向,一查到底。而大多数涉农资金在项目设置和资金分配上存在“撒胡椒面”的客观情况,这就造成一项资金在一个省内往往涉及数十个项目县市,甚至在一个县市内又涉及多个乡镇、村组或农民个人。审计部门受到时间、人力等因素的影响, 通常是以资金量大小开展抽样式审计,无法满足对每一个项目、每一笔资金进行详细的审计监督, 有的环节、有的领域、有的审计对象难以审查到位,更难审深审透。
  (二)涉农资金项目管理水平低下,难以防范审计风险。由于涉农资金涉及的项目技术含量不高,施工难度不大,质量要求标准不一,因而参与具体施工队伍和人员数量众多,素质参差不齐,项目、资金管理水平普遍较低,造成问题多发。受审计力量和时间的限制,审计人员在审计涉农资金时不可能面面俱到。同时,由于涉农资金的具体使用者或补助对象大多为县以下基层单位或农民个人,这些单位和个人往往不能进行规范的财务核算,发生具体业务时也不能出具规范、有效的书面凭证,因此审计人员难以收集到充分、可靠的审计证据,只能通过观察、问询等手段收集可靠性相对较低的证据,审计风险较高。
  (三)审计手段和技术方法落后。多数农业审计人员还停留在传统的账表式审计模式之中,也就是查帐,调查核实,掌握情况,发现问题,真正的计算机审计模式的运用还处在探索阶段,当前审计业务干部虽然基本掌握计算机操作运用,但未能真正很好运用计算机进行辅助审计,计算机审计实际操作能力和水平还有待提高。涉农项目大多在最基层的农村,受到当地实际环境的制约,基层不仅没有专业的审计人员,也缺乏相关财务等资料的电子数据,具体到项目现场的时候,无法开展计算机审计。
  三、实现涉农资金审计全覆盖的有效途径
  
(一)建立科学分类的项目信息库管理制度
  如何做到既全面审计,又突出审计重点,就必须探索建立科学分类的项目信息库管理制度。可以按照项目的用途,将涉农资金分为三大类:农民个人权利类、农业建设类和农村环境类。每一大类下,再细分出小类,例如农民个人权利大类下细分农村医疗、农村养老、农村低保及各项农补等,农业建设大类下细分种粮养殖等生产补贴、水利灌溉工程及生产工具补贴等,农村环境大类下细分退耕还林、小城镇建设及公共卫生等。建立项目信息库后,涉农资金审计项目都可以被囊括在其中,每一小类项目的审计流程和分段注意点都可以有相对固定的模式,新的审计项目开始时可以按照固定的模式从源头开始监管。重要的是,在审计项目实施过程中,上级审计部门只需派驻极少数人员在现场或者安排基层审计人员做好信息采集工作便可,甚至可以做到一个人负责同一区域内的数个审计项目的现场信息采集,上级审计部门根据信息评测风险从而选取部分项目复核或者决定是否需要专业队伍入驻现场。这样,即可以极大的解决审计人员不足的问题,也可以兼顾基层审计人员业务水平不足的问题。 
  (二)建立轮审和常审相结合制度
  项目库建立后,各级审计部门根据实际工作量编制滚动项目计划,规定在一定周期内(如5年)必须将项目库内的待审项目轮审一遍。制定轮审计划前应加强项目计划可行性研究和风险评估,以增强计划科学性和宏观指导性。而对农村建设重点工程项目、农民最关注或反映较大问题的重大民生等项目,则要求每年或每两年必审一次。将轮审和常审相结合后,既能避免发生重复审计,也能做避免遗漏,从而在审计面上做到全覆盖。
  (三)创新组织管理模式,上下联动,全国一盘棋
  创新组织方式,探索大兵团作战模式,上下联动、整体作战,充分发挥审计资源的“层级合力”和协同作战优势,对涉农资金开展审计或审计调查。要在明确目标的基础上,合理配置审计资源,科学地安排审计项目,摸清情况,提出建议,切实发挥审计的免疫系统功能作用。有效整合特派办、派出局和地方审计机关审计资源,特派办、派出局与地方审计机关要加强沟通交流和合作。一方面,在项目安排和实施过程中尽量避免行业、地域、时间上的重复交叉,地方审计机关侧重于微观审计“跟进”,特派办、派出局侧重于宏观审计监督;另一方面,要实现资源共享,地方审计机关审计发现的突出问题可作为特派办、派出局进行专项审计和审计调查的重点,同时特派办、派出局审计发现的问题也可作为地方审计机关关注的核心。
  (四)改善审计技术和方法
  一是提高涉农资金审计信息化水平,做到“人机结合”,充分运用计算机的各项功能,提高审计效率和审计质量。部分涉农资金尤其是惠农补贴类资金是通过财政“一卡通”形式发放到农户手中。为了保障国家和农民的利益不被侵占,涉农资金审计的业务范围和内容必然从传统的财务报表或其它管理方面的“有形”信息扩大到了信息系统的安全性、完整性及其内部控制等无形的技术领域,审计人员还可通过查询、分析金融机构后台数据,发现疑点,并以此为线索进行延伸审计,调阅资料,走访农户,核实情况。
  二是创新审计工作方法,建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标并结合专题调研的绩效审计工作方法。在审计工作中,重点抓住项目立项和管理、资金投入和拨付、资金管理和使用三个环节,对政府涉农资金、项目的经济性、效益性、效果性进行全面、综合的审计,注重从政策执行、资金使用、资源利用等方面对其经济效益、社会效益、生态效益做出客观的评价,审计监督各部门执行党和国家各项政策措施的落实情况。
  (五)积极探索涉农资金跟踪审计,实现项目实施过程全覆盖
  将审计向两头延伸,包括设计预算、计划报批、审核拨付、规范使用、社会效益等,做到全过程覆盖。要充分利用地方审计机关的审计力量,地方审计机关对所辖地域内的总体情况相对容易把握,审计干部对当地情况相对较熟悉,可有计划地组织开展跟踪审计,实现对各级各类涉农资金的全程审计监督,不断发现新情况新问题。通过对部门或资金项目的连续跟踪审计,了解农业、农村改革发展中的变化和农民的诉求,对政策执行中出现的新情况新问题及时跟踪,重点剖析,为宏观政策服务。
  (六)完善审后回访制度,扩大审计成果作用覆盖面。
  审后回访,就是对所涉及问题的整改情况进行摸底,对整改方案的可行性、执行力以及效果进行考察,以便扩大审计成果作用覆盖面。涉农资金审计所涉及的对象不仅数量庞大而且结构复杂,审计结束后关于所发现的种种问题,主管部门的整改措施在实行过程中经常会打折扣或者根本没有采取任何整改措施。涉农资金审计更要注重加强审计回访,督促审计整改,充分发挥审计成果服务转型发展的作用,确保政策执行到位和资金使用效益。同时,要在把握农业农村经济发展趋势的基础上,有针对性地对重大政策贯彻落实、重大项目决策建设运行过程中出现的制度不完善、管理不健全的问题予以审计和揭示,并深入分析产生问题的原因,提出有针对性的解决办法和建议,及时将审计成果转化为服务政府决策的信息。(王小燕 审计署武汉办

 

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