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关于构建投资审计工作大格局的路径选择——基于“全覆盖”下的投资项目审计工作转型升级之思考
作者: 祝军 王社庭(湖北省荆门市审计局)   点击: 936   日期: 2017-10-11

 

  【摘要】实现政府投资项目审计“全覆盖”是社会各界的期望,由于审计人力资源的有限性又严重制约了政府投资项目审计“全覆盖”目标的实现,如何推进政府投资项目审计工作转型升级,全面打造政府投资审计工作升级版,是各级审计机关必须思考重要课题。本文从转变政府投资项目审计组织方式,完善审计监督模式,运用现代审计技术手段等方面对“全覆盖”要求下的政府投资审计工作进行了一些肤浅的探讨。
  
  伴随着政府投资项目审计的不断成长,审计的环境在变,社会对审计工作的期望也在变。对政府投资项目实现审计监督“全覆盖”既是社会公平正义的基本要求,也是社会各界对审计工作寄予的厚望。如何在现有的审计人力资源条件下,探索建立科学合理的政府投资项目审计管理大格局,实现政府投资项目审计“全覆盖”,既是顺应时代发展的客观需要,也是推进政府投资项目审计转型的内在要求,具有十分重要的现实意义。
  
  一、建立分类管理审计模式,构建政府投资项目审计大格局
  所谓政府投资项目审计大格局,就是将所有政府投资项目实行集中统一管理,分类确定审计重点和内容,确保审计监督不留“盲区”的一种科学合理审计管理运行机制。这种机制的建立,除了审计机关内生创造外,还必须充分依赖外部环境建设。
  (一)搭建政府投资项目信息管理平台。全面掌控政府投资项目各种信息,是实现政府投资项目审计“全覆盖”的基本条件。政府投资项目多、分布广、管理部门多,涉及城市基础设施建设、水利基础设施建设、交通基础设施建设、教育基础设施建设、电力基础设施建设和农业综合开发、土地整理、城镇保障性安居工程等不同领域,项目建设的一些基本信息零散的分布在各部门。同时一些项目计划都是由上级业务主管部门直接下达下级业务主管部门的,即使是一个地方的发改部门也未必完全知晓的所在地区所有项目审批情况,那么一个地方的审计机关更谈不上对所有项目实施审计监督。因此各级审计机关必须积极寻求地方发改、财政和有关部门的支持,对这些项目信息进行有效地整合,建立健全政府投资项目数据库,全面掌握政府投资项目计划审批、投资规模、资金评审、开竣工时间等信息,做到为我所用,切实为强化政府投资项目审计管理提供条件。
  (二)完善政府投资项目审计法制环境。制度安排和法律保障是审计机关在政府投资项目审计领域充分发挥作用的重要保证。《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》虽然明确了国家审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目审计监督权,但是工程结算审计结果能不能作为工程价款的结算依据却没有规定,在实践中存在与其他法律适用的冲突问题, 审计结果对施工单位难以有约束力,致使政府投资项目审计监督处于比较尴尬的位置。如果以中介机构审计结果作为结算依据,国家审计机关审计核减的工程款又往往难以追回。同时,建设主管部门要求备案的工程结算审计报告必须是中介机构的,如果不能很好的进行衔接就会出现重复审计的问题。如何从制度上保障审计机关投资审计的法律地位问题,对于政府投资项目审计作用的发挥具有十分重要的意义。如果试图通过修订审计法,以解决政府投资项目审计法律保障问题,是需要一个漫长的时间周期的。最快捷的办法就是通过地方“小立法”或行政授权方式规避审计风险,切实将“工程结算审计结果作为建施双方工程价款结算依据”作为强制性条款纳入工程合同管理,以防审计风险,同时做好各部门间的衔接。
  (三)构建分类管理分类审计管理模式。科学的审计管理模式是实现政府投资项目审计“全覆盖”重要措施之一。但是在现有审计资源配备情况下,要求审计机关对所有政府投资项目的计划执行、工程管理、工程质量、财务管理、工程造价组织全面审计是不现实的。如何做到既全面审计,又突出审计重点,就必须探索建立分类管理分类审计组织模式。所谓分类管理分类审计就是将政府投资项目划分成不同类型,分类确定审计重点和内容。一是纳入年度审计项目计划管理的项目。包括上级审计机关年度统一组织审计项目、上级机关年度授权审计项目和本级纳入年度审计项目管理计划的项目。重点是管理审计,内容包括项目计划管理、工程建设管理、工程质量管理、工程财务管理、工程结算管理。主要目标是揭露查处管理方面的薄弱环节和经济案件线索,着力从制度上机制上规范政府投资建设领域管理;二类是受托经济责任审计对象任期内组织建设的工程项目。这类项目在强化项目计划管理、工程建设管理、工程质量管理、工程财务管理、工程造价结算管理审计同时,重点围绕加强领导干部权力的制约和监督,突出政府投资项目决策、执行、效果等关键环节,充分关注项目建设绩效,揭露发现经济案件犯罪线索,查处因决策失误造成的重大损失浪费等腐败问题;三类是剩余的其他项目,只审项目计划管理、工程建设管理和工程结算管理情况,不审工程财务管理和其他事项,如果发现有重大违纪违规问题再在转入全面审计,从而优化审计人力资源配置。
  
  二、拓展跟踪审计监督方式,前移政府投资项目审计关口
  拓展审计监督方式是实现政府投资项目“全过程”审计监督的重要手段。从目前的情况看,绝大部分政府投资项目审计往往是一种事后审计,而影响项目计划执行、工程质量、工程结算、工程绩效的诸多因素早在审计前就已经形成。当事后审计开始时,工程已竣工验收,相关设计变更和隐蔽工程将难再现,许多施工过程已无法看到,当后期结算中遇到争议时,很难在现场观察取证,因此必须调整审计监督方式,前移审计监督关口,实施政府投资项目跟踪审计。如果对所有政府投资项目实施全过程跟踪监督,审计机关人力资源将不堪压力;仅对部分重点项目或某个项目的重点环节、重点部位进行跟踪监督审计,往往又会出现监督缺位和监督“盲区”,因此必须切实解决好跟什么、怎么跟的问题,以期实现跟踪审计监督目的。
  (一)政府投资项目跟踪审计职责和目标的定位。一方面审计机关作为监督者,不是建设项目法人,在跟踪审计中,应把握好监督者的角色定位和跟踪审计的介入深度,不能偏离审计监督职责,不能既当“裁判员”,又当“运动员”,更不应直接参与和干涉项目建设相关的管理工作,切实做到履责不缺位、监督不越位,依法独立的开展各项审计工作。另一方面跟踪审计是政府投资项目众多监督方式中的一种,不是万能的。根据国家审计署《政府投资项目审计规定》和《湖北省政府投资项目审计操作规程》的要求,审计机关主要是对政府重大投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程的重点部位、重点环节实施跟踪审计。因此在确定政府投资项目跟踪审计对象时必须有所选择,应定位于重点项目、重点环节。同时,跟踪审计的最大优势在于其建设性作用和及时发现问题并予以纠正的“免疫系统”功能。跟踪审计的时效性,决定了政府投资项目跟踪审计不应以追求审减额多少为目标,而应将审计目标定位在及时发现问题、提出建设性意见和建议、督促整改问题上。如果最终的审计报告反映问题较多,或在其他检查中发现其存在较多的管理问题,那么这个项目的跟踪审计就是失败的。
  
 (二)政府投资项目跟踪审计模式的选择。政府投资项目类别、性质、金额不同,社会的关注度就不同,在政府投资项目跟踪审计模式选择上应根据项目的不同而有所区别。如果胡子眉毛一把抓,其结果只能是事倍功半。一是重点项目全过程跟踪审计。对投资额巨大、社会关注度高和地方党委政府交办的重点项目,要从项目计划审批、招投标管理、合同管理、工程管理、工程监理、工程质量、工程财务、工程结算等各个方面进行全方位、全过程审计监督。及时收集掌握设计变更、隐蔽工程验收签证、设备材料采购等资料;二是对于有关部门提请进行跟踪监督的项目,重点对影响工程质量、工程财务、工程结算的关键环节,如材料供货、设备采购、设计变更、隐蔽工程验收等重点环节、重点部位进行即时跟进审计和取证;三是对于一般项目跟踪审计。主要是通过对施工合同、设计变更、隐蔽工程验收签证等与项目建设有关的资料实行备案管理的方式进行审计监督,发现有疑问的地方及时组织力量进行跟进。
  (三)政府投资项目跟踪审计结果的运用。跟踪审计是政府投资项目审计模式的创新,不同于一般的审计方式,具有持续性特点。一个跟踪审计项目只出一份审计报告很难体现其跟踪审计时效性特点,保证其建设性作用的发挥。各阶段、各环节的工作,通过什么样的载体和形式进行报告和反映,也是一个值得研究的问题。一是建立跟踪审计建议函制度。跟踪审计就是通过提前介入,及时发现项目建设管理过程存在中的问题,督促整改问题。如果仅仅通过最终的审计报告对问题进行反映,一些问题就得不到及时有效的纠正和整改,所以跟踪审计应该充分利用审计建议书的灵活性对审计发现的问题即时进行报告和反映,便于项目建设单位和有关各方采纳和整改。二是实行跟踪阶段性审计报告制度。根据《湖北省政府投资项目审计操作规程》的要求,跨年度跟踪审计项目应当纳入年度审计项目计划,并根据跟踪审计工作方案制定年度审计实施方案,同时出具书面审计报告,反映审计查明的问题和整改情况及跟踪审计工作开展情况和取得的效果。三是完善跟踪审计整改制度。跟踪审计的目的就是及时发现问题、督促整改问题,将问题控制在萌芽状态。无论是审计建议函和阶段性审计报告,还是综合性审计报告反映的问题,项目建设单位和有关部门都应将审计意见和建议采纳情况、审计发现问题的整改情况,及时向审计机关进行反馈,充分发挥政府投资项目审计建设性作用和“免疫系统”功能。四是要完善综合型审计报告的内容。对于审计发现问题的整改情况进行系统报告。
  
  三、强化审计信息化建设,提升政府投资项目审计工作水平
  审计信息化建设是实现政府投资项目审计“全覆盖”主要支撑。刘家义审计长说过,中国审计的根本出路在于信息化,政府投资项目审计也不例外。如果拘泥传统的手工审计方式,就会失去审计资格。打造数字化审计管理平台,全面提升政府投资项目审计质量和管理水平势在必行。
  
 (一)工程造价计量软件推广使用。工程计量软件主要是指按照国家及地方政府有关部门颁布的建筑工程计价依据(比如预算定额等)为标准,开发的工程造价计算汇总软件。包括工程量计算软件和辅助造价计算软件两个部分。市面上的“三维”算量软件大部分是基于AutoCAD平台的工程量计算软件,审计人员只要将工程的竣工CAD图导入软件或按照工程竣工图纸自己在软件中绘制成图,利用软件自动报表分析统计功能,就可以自动计算出该工程各部分的工程量。特别是对一些形状不规则的实体工程或结构复杂的工程,采用“三维”算量软件计算工程量,减少了不必要的争论和理解上的偏差。同时“三维”算量软件可以对各构件独立分析,可以清楚知道每个部分的工程量,且附带有详细的计算公式,让人一目了然,不仅效率高,而且精确。 “三维”算量软件还可以提供多种输出报表,自动进行换算,工程量的计算结果数据格式开放,可方便导入各类计价软件中。工程计量软件的使用不但提高了工程量的计算速度和工效,而且也增强了计算的准确性。
  
 (二)现场勘测数字技术的装备应用。政府投资项目工程结算审计需要掌握项目建设原始地理情况,否则就很难精确计算出项目建设真实工程量,也就无法准确确认项目建设的工程造价。因此,必须充分利用现场勘测数字技术的装备准确锁定项目建设原始地理情况。目前,全球定位技术的应用已经迅速渗透到工程测量领域,特别是GPS-RTK现代测绘技术的应用,大大提高了测量的周期和精度,在测绘行业发挥的作用越来越大。包括工程概况的扫描与固定、平面控制测量、碎部地形测量、水深测量都要比人工测量精准的多。有的全球定位系统还留有国产北斗系统的接口,使用起来也非常便捷。同时,全站仪是经纬仪的电子化、自动化,不光可以测距离,还可以测坐标和高程,远比传统的测距仪、测高仪功能要全面的多。为确保政府投资项目审计工作质量,审计机关应转变观念,投入一定的财力装备审计工作必须的现场勘测数字化设备,切实提高政府投资项目审计数字化水平。
  
 (三)投资审计管理软件的开发应用。实行计算机管理是政府投资审计管理创新的发展方向。应当按照审计准则的要求,依据相关审计实务公告,积极研发适合自身政府投资项目审计管理特点的计算机管理软件。要以实行对项目建设的计划审批、资金评审、招投标、工程施工、工程结算等业务数据集成管理为目标,总体布局管理软件的功能结构、运行环境、技术框架和数据库管理,并以政府投资项目审计需求为依据,对数据采集、分析模块、查询检索和审计疑点生成管理、审计查明问题管理、一般控制管理、审计专家经验管理等模块进行详细设计,形成不同的子系统,搭建一个完整的管理平台。同时,嵌入工程造价计量软件,从而满足政府投资项目审计前期管理与审计实施过程的技术操作要求。同时,在遵循国家审计署发布的联网审计数据规则和语言编制规范的基础上,运用投资审计数据规则和计算机审计方法体系,通过ASL脚本语言和标准的SQL语言实现与审计管理系统(OA)和审计实施系统(AO)系统的交互。(祝军 王社庭)
  
 
  参考文献:
  张玉卿《法律环境对固定资产投资政府审计的制约与对策》;
  赵
 珊《浅析我国政府投资审计存在的法律问题》;
  李向前 康
 燕 张 宏《固定资产投资审计计算机审计实施系统设计与运用探讨》,2013年《审计研究》第三期;
  王福学 马宗海 《GPS-RTK与全站仪在道路工程测量中的应用比较》。
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